台灣的新首都想像

前言

最近在媒體上出現的遷都議題,其實是一個多數台灣人不熟悉的名詞,有鑒於呂副總統在這方面的引領,個人僅就所謂遷都與新首都想像的初步研究心得就教於社會各界,也希望遷都與新首都建造的想像不會太快陷入統獨的爭議之中,反之,個人希望新首都的想像可以帶動台灣社會新一波公民學習之旅,也催生台北市說服台灣人留住台灣首都於台北的政治工程早日到來。

世界發展趨勢

雖然台灣的土地面積有限,但是就人口規模而言,台灣的總人口在全世界194個國家行列排名第48,也是世界排名前20的經濟體,但是台灣總是被排除於聯合國及世界銀行等國家與地區統計之外。身為全世界唯一沒有加入聯合國的國家主體,台灣人到底對國家首都有什麼認知與想像呢?台灣人曾經想過這個問題嗎﹖又?入21世紀的民主台灣,需要重新檢視這個問題嗎﹖尋找台灣新首都的討論會再次引發統獨爭議嗎﹖台灣社會能夠從遷都與建都的討論中得到什麼養分呢﹖新首都的成立在台灣史上代表什麼意義﹖

一個有趣的對照經驗是成立將近50年的歐盟(The European Community)也曾經於1952年及1958年嚐試在歐洲共同體的架構下,建立一個歐洲政府特區首都,經過30多年的努力,這個單一首都夢想無法得到會員國的支持,導致歐盟於1992年正式選取三個首都都市為歐盟的首都(雖然多數的歐盟機構集中於比利時的布魯塞爾市)。從歐盟經驗中可以發現,當全球化浪潮逐漸侵蝕國際政治與傳統國家界線之際,台灣人思考建立新首都的過程中必須跳脫單一首都、傳統首都機能與定位等思維,否則新啟動的社會想像很有可能在傳統束縛下,無法有效展開。

在世界政治史上,首都遷移通常是社會戰亂後的產品,新的政權透過新首都的建立宣示其統治的正當性與合法性。但是近年來,有愈來愈多的國家社會透過遷都進行社會與政治再造的工程,成效也令人刮目相看。二次大戰後,已有20多個國家建立了新都,還有10餘個國家正在考慮遷都,其中,巴西於1957年打造的新首都巴西里亞更在30年的時間內,獲得聯合國世界文教組織提名為世界重要資產。

打造新首都不但可以清楚傳達一個國家社會嶄新的企圖心,更可以凝聚更高的社會向心力與國家認同,在最近20年內,已有若干國家透過首都遷移的議題,牽動整體社會的改造,例如歐洲的德國及非洲的奈及利亞等。在亞洲地區,馬來西亞、日本、韓國也正在進行遷都的準備工作,這幾個國家紛紛計畫將原本位於國家第一大都市的首都特區遷出到全新打造的新市鎮,迎接更大的挑戰。中國也因北京沙漠化及水源問題日趨嚴重,各地區紛紛提出遷都的說帖,爭取新首都地位。

日本國會早在1990年就通過國會及其他組織重新安置的決議文,啟動首都遷離東京的工作。馬來西亞的遷都計畫是馬國總理於1995年提出的?2020國家發展願景(Vision 2020)?計畫的重要一環,新首都位於國家多媒體超級走廊的中心點,介於吉隆坡及國際機場的中心點,總建設經費達81億美金。南韓則於2003年底正式通過?新行政首都特別法?、?地方分權特別法?、?國家均衡發展特別法?,正式啟動首都遷離漢城的準備工作,預定新都的打造將花費380億美金,新首都的地點也將於今年的八月底定。

台灣的國家首都

就多數國家而言,首都是國家政府集中的所在地(也有一些例外,例如荷蘭憲法首都是阿姆斯特丹,中央政府則集中於海牙;以色列人心中的首都是耶路撒冷,但多數國家機構及各國使館則設於特拉維夫),首都雖然是一個國家政治機能的集中區,但不一定是該國經濟及文化規模最大的都市,特別是權力分散的聯邦體系,例如人口規模只有57萬人的美國首府華盛頓特區就是一個很好的例子,但確定的一點是,首都是一個國家地區的實質門面與形象代表,例如加拿大成立於1959年的國家首都規劃委員會對首都規劃的期許就是建造一個全國人?引以為傲?及?團結一致?(Pride and Unity)的首都。

台灣地區有這方面的社會養分嗎﹖就地方層級而言,彰化縣政府為什麼設在彰化市?台灣省政府為什麼落腳霧峰與南投?台北縣政府為什麼設在板橋?怎麼不設在同名的台北市呢?這些?為什麼?的背後其實蘊含著台灣各地區的歷史與文化。但是有一個問題是絕大多數的台灣人感到困惑的,也同時沒有太多人願意去碰觸的,台灣的國家首都在那裡?當代的台灣人對現況首都的生成有何感情與參與﹖

我們知道,多數的台灣人從小從教科書中得知中華民國首都在南京,然而首都南京目前並沒有任何中華民國政府的中央政府在該地辦公,就法理而言,該地區屬於另一個國家的管轄範圍,中華民國治權無法在該地行使。

在現實面其實多數台灣人也很清楚,中華民國的首都目前是台北市,雖然在課本上台北市並不是中華民國首都,但是在實質面,中國民國的首都機能全數集中於台北市。

就多數台灣人而言,台北市就是台灣首都,首都存在的事實也是台北人生活的一部分。然而,直到今年總統大選後出現的博愛特區(約340公頃)攻防戰,大家才猛然覺悟,寄居台北的中華民國首都似乎只是一個台北市政府的管轄區,也是少數選民可以任意攻佔與癱瘓的大夜市,住在台北市之外的台灣人不禁要問,首都不是台灣全民共有的財產與精神象徵嗎﹖怎麼一下子縮水成台北市警察局的分局轄區﹖

台灣首都發展史

台灣地區已有將近四百年的發展史,雖然在荷蘭入主之前就已經存在的部落文化時期,畢竟人口有限(不及10萬人),也因為各族群部落間互相獨立,一個共同首都的存在似乎沒有急迫性與共通性。荷蘭人入主台灣後選擇了今天的台南市為行政中心,並開啟的台南市為台灣首府的260多年歷史。

19世紀末期的台灣已經在清朝的統治下歷經兩百多年的開墾,原本不到10萬人口的台灣在此階段已經有將近250萬的居住人口,在當時台灣首長劉銘傳的爭取下,台灣於1885年取得升格台灣省的地位,也因此啟動了一波尋找新省府所在地的運動。

位於中台灣的台中盆地在偶然的機會裡成為新的台灣省府所在地,一個偶發的契機似乎在清朝政府改革運動的風潮下,在台灣生出春天的訊息。然不到五年的建城時間,就在經費與改朝換代的陰影下,班師台北城內,一個以北台灣及台北掛帥的新時代從此開始。中華民國政府遷移台灣後,台北市正式成為國家級的首都所在地,國家首都(national capital)這個名詞也在台灣社會中正式出現,1957年台灣省政府遷移南投中興新村及霧峰後,更強化的台北市為中華民國新首都所在地的獨特性。

至今台北市已有五十多年的台灣首府及將近六十年的首都歷史,在台灣民主深化的過程中,我們不禁要問,在過往的台灣歷史中,首府與首都的選擇、規劃、建造與管理,台灣人的聲音在那裡﹖過去我們缺席的原因可以理解,但是在歷經本次總統大選後的首都特區亂象後,台灣人其實應該自問,也要問問台北人,我們需要什麼樣的國家首都﹖

遷都將對台北造成重大影響,但也會提供台北市一個嶄新的空間規劃契機。新首都的打造可以從零開始,也可以選擇既有都市地區稍加修改,但是最重要的是,這次的遷都工程與新首都建造會是台灣人共有的資產。

建構台灣新首都社會思維與遷都實踐步驟

最後,台灣如何在新首都思維下,逐漸激發社會各界新的社會想像。個人建議在公共領域中同時進行以下幾個步驟,促成新一波的公共學習及社會想像。

1. 在政府部門,透過立法院充分辯論與討論促成新首都特別法的研擬與執行,並且透過立法機制成立國家級專責單位負責新首都遴選與遷都的相關作業。
2. 在民間社會部門,發起新首都遴選的公投連署,激發民間社會反省現有首都的優缺點,促成健康的公民認知與社會對話。
3. 在行政部門,成立國家首都遴選與遷都籌備委員會(法人基金),負責新首都的區位選擇、空間規劃設計、財產管理、國家首都教育行銷、遷都作業等事宜。
4. 新首都的選擇除了「單一都市、集中機能」選項之外,可以考慮機能分離與機能分散等模式,也就是總統府、行政、立法、司法、考試、監察等主要政府機能分開設置,不一定集中於單一地區。
5. 在新首都區位選擇,以獨立區段及公有地為主,盡量避免徵收私人土地。
6. 在空間規劃設計,力求中央政府各部門縱向機關集中辦公的校園模式,並且舉辦國際競圖,要求本土設計師結合國際設計師共同規劃設計,並且力求空間場所的親近性與台灣本土性。
7. 預計時程,分成三階段:宣導溝通、規劃設計、興建使用。首先,以五年時間啟動遷都與新首都工程立法籌備與社會討論與社會學習工程,之後,在十年內完成新首都的規劃與興建工程,總計十五年。
8. 新的首都特區必須兼具政府機能及現代化都市機能,成為台灣的文化新地標與代表性觀光景點。

中台灣新首都

記得十年前剛回國的時候,每到國定假日及連續假期間,南北高速公路的中部路段總會突然變成台灣最大的停車場,南北貫穿的車流全部擠在中部動彈不得,回家與趕著上班的南北台灣人也只能帶著無奈的心情度過原本應該快樂的假期。直到今年初,第二條南北高速公路全線通車後,經過中台灣路段不在只是單一的選擇題,想必南北往來的台灣人心情應該好過些了吧。

這就是中台灣,台灣四大區域中土地面積最大的區塊,一個百年前劉銘傳眼中「襟山帶海、控制南北」的新省城所在地,也是這麼多年來,遷制台灣南北板塊向上提升的大缺口。雖然五年前的集集大地震帶給中台灣人民與環境無法形容的傷痛與破壞,但是也因此拉近了中台灣與天堂的距離,在非戰爭時期出現的遍地頹屋野屍的地景,正深化為引領台灣人走出經濟發展及生態保育拉鋸的?台灣大道?,這也是台中市長胡自強先生在歷史台中區的具體政績之一。

百年前,中台灣的中心地位在台灣選擇新省城的時候,受到了肯定,也促成台中市的興起。百年來,台中市的發展其實也就是台灣百年變化的縮影櫥窗,一群台中市民這幾年來努力地規劃台中火車站到台中港的25公里跨縣市道路改名為台灣大道,以台灣大道為核心區,中台灣的中興新村、大坑、中橫、大甲溪、台中港、台中機場、高鐵站、中科、八卦山、大肚山、筏子溪等據點所形成的腹地,其實就是台灣新首都最佳的區位之一。個人最後希望,中台灣人應該更努力地打破縣市界線的藩籬,以更高規格的心胸,迎接台灣新首都在中台灣的到來。